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Expropiaciones urbanisticas

Vamos a definir el concepto de expropiaciones urbanisticas del derecho urbanistico
La expropiación urbanística es simplemente una modalidad de la expropiación genérica, es decir, de la técnica administrativa instrumentada a su través, caracterizada aquí por la persecución de unos objetivos que aparecen vinculados de un modo u otro a la materialización de determinaciones de Planes urbanísticos.

Consecuentemente, su régimen jurídico fundamental aparece establecido en la legislación básica estatal en materia de expropiación forzosa, cuya promulgación es, además, competencia exclusiva del Estado de conformidad con el art. 149.1 C.E. Las peculiaridades de su aplicación al terreno urbanístico corresponde establecerlas al respectivo legislador autonómico.

Las principales finalidades de las expropiaciones urbanísticas permiten, a su vez, caracterizar una diversidad de figuras de las mismas:

– Expropiación como sistema de actuación, en cuya virtud la Administración actuante asume la titularidad de todos los terrenos ubicados en el ámbito de ejecución escogido y, a partir de ese momento, lleva a cabo el proceso de transformación material y jurídica del suelo a través de alguna de las modalidades de gestión inherentes al funcionamiento de la respectiva Administración, siendo la más usual en este supuesto la concesión de obra urbanizadora.

– Expropiación para obtención de terrenos dotacionales, principalmente para obtención de sistemas generales en suelo urbano donde muchas veces éstos no son objeto de cesión gratuita por sus propietarios -sólo lo son cuando se hallan incluidos en los respectivos ámbitos sin generar cargas desproporcionadas o inasumibles para los propietarios- pero eventualmente también en suelo urbanizable. Igualmente, la expropiación será el mecanismo seguido para la obtención de terrenos afectos a una dotación pública local cuando esté excluida de ámbito de ejecución y no exista otro mecanismo alternativo en la legislación autonómica -como podrían serlo las transferencias de aprovechamientos urbanísticos o la ocupación directa-.

– Expropiación para obtención de terrenos no dotacionales con fines de interés general, modalidad bajo la que se agrupan las expropiaciones destinadas a constitución o ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo, a obtención de terrenos afectos desde el planeamiento a la construcción de viviendas de protección pública o a la obtención de terrenos asignados a otros usos declarados expresamente de interés social.

– Expropiación sancionatoria, o por incumplimiento de la función social de la propiedad, incumplimiento que se patentiza con la inobservancia de alguno de los deberes urbanísticos tradicionales -vinculados a la ejecución de la urbanización y edificación-, y que en la mayor parte de las legislaciones autonómicas se conecta a supuestos de incumplimiento de los plazos fijados para urbanizar y/o edificar y también de parcelaciones ilegales en suelo no urbanizable o asimilado, a modo de sanción adicional, junto a la multa pertinente derivada del previo procedimiento sancionador.

La reversión en los distintos supuestos expropiatorios tiene un régimen diferenciado, por lo que ha de acudirse a la legislación específicamente aplicable en cada Comunidad Autónoma. En el caso de la expropiación para obtención de terrenos dotacionales, por ejemplo, el derecho de reversión puede no llegar a surgir simplemente con que el uso dotacional para el cual se expropió haya sido efectivamente implantado y mantenido durante un periodo de tiempo determinado, transcurrido el cual la Administración podrá cambiarlo de destino sin que ello comporte derecho alguno para los anteriores propietarios.


Cesiones obligatorias

Hablaremos un poco sobre las cesiones obligatorias, que entra dentro del campo de derecho urbanistico.
Las cesiones obligatorias constituyen una carga urbanística que han de soportar los propietarios en justa compensación por el beneficio o plusvalía que obtienen como consecuencia de la urbanización.

Las cesiones obligatorias y gratuitas (no tanto, porque como consecuencia del cumplimiento de éstas y de los demás deberes que establece la legislación básica del Estado -que tiende a buscar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad en las diferentes Comunidades Autónomas- y la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, se obtienen, como se comentó en el párrafo anterior, importantes plusvalías) tienen como precedentes a las Leyes de ensanche -22 de diciembre de 1876, 26 de julio de 1892 y 29 de junio de 1894- sin embargo, el sentido que en aquella época tenían era diferente al que tienen en la actualidad, se configuraban como una facultad que tenía el propietario en virtud de la cual quien se acogía a las cesiones gratuitas tenía considerables beneficios que no eran disfrutados por aquellos que no se acogían a estas cesiones.

Con la Ley de 12 de mayo de 1956 -Ley del Suelo del 56-, el sentido de las cesiones da un giro de 180.º, y éstas pasan de ser una facultad que tenían los propietarios a un deber que se impone a los mismos y que se establece a través de Ley; éste es el sentido que ha pervivido en los principales textos legales que se han ido sucediendo desde la Ley del 56 a nuestros días -T.R.L.S. 76, T.R.L.S. 92, Ley 6/98 (es la que tenemos en la actualidad).

Con el esquema legislativo que existe en la actualidad, las cesiones que tienen que ser cumplidas por los propietarios dependen del tipo de suelo en el cual nos encontramos; así, la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones establece para cada tipo de suelo unos deberes y entre éstos están las cesiones que en unas ocasiones se van a referir al suelo y en otras al aprovechamiento que se va a poder materializar en el mismo. Obviamente, a la hora de hablar de las cesiones obligatorias, también hemos de hacer referencia a la no ya tan reciente pero sí polémica S.T.C. 61/97 -declaró nulos la mayoría de los artículos del T.R.L.S. 92 por ser incompetente el Estado para regular esas materias o porque en la regulación de las materias que le eran propias se excedía en la misma y tocaba aspectos que debían ser regulados por las Comunidades Autónomas-, que prohíbe al Estado establecer un sistema prefijado y acabado que impida a las Comunidades el ejercicio de sus competencias.

Antes de analizar de una forma pormenorizada las cesiones a las cuales han de hacer frente las diferentes categorías de suelo vamos a ver cuáles son las diferentes cesiones que pueden afectar a un propietario:

Cesión del suelo destinado a dotaciones locales o sistemas generales.

Cesión del suelo que habrá de soportar el 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito, este porcentaje tiene carácter de máximo y podrá ser reducido por la Comunidad Autónoma.

Cesión de terrenos aptos para materializar el aprovechamiento que exceda al que corresponde a los propietarios afectados por una determinada operación urbanística dentro del ámbito establecido por la legislación urbanística al efecto para la gestión del planeamiento.

Las cesiones a las que tendrán que hacer frente los diferentes propietarios según la categoría de suelo en la que se halle incluido un terreno son las siguientes:

Suelo urbano consolidado.

En principio esta categoría de suelo no debería hacer frente a ninguna de las cesiones que acabamos de ver en el párrafo anterior; sin embargo, parece lógico que estos terrenos que en principio ya son aptos para soportar una edificación tengan que ceder el suelo necesario para que éste adquiera la condición de solar así diversas comunidades autónomas ya han incluido en sus legislaciones urbanísticas esta cesión, ejemplo de alguna de ellas es Castilla y León en el art. 18.2 de la L.U.C.Y.L. («ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos exteriores a las alineaciones señaladas en el planeamiento») o Aragón en el art. 17.b L.U.A. «ceder gratuitamente al municipio los terrenos afectados por las alineaciones y rasantes establecidas, en proporción no superior al 15 por 100 de la superficie de la finca». No obstante la excepción a esta regla general de que el suelo urbano consolidado no ha de hacer frente a cesiones de aprovechamiento es la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha que prevé que los propietarios de este tipo de suelo cedan a la Administración el 10 por 100 del aprovechamiento que les corresponde.

Suelo urbano no consolidado.

Este tipo de suelo, aun contando con los servicios que establece el art. 8 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ha de completar la urbanización del mismo para que sus terrenos alcancen la condición de solar; para ello, se incluirán en determinados ámbitos a efectos de cumplir los deberes que establezca la legislación básica del Estado y la Urbanística de las Comunidades Autónomas.

Según lo dispuesto en el art. 14.2 de la Ley Estatal 6/98, los propietarios de un suelo que esté clasificado como urbano no consolidado tendrán que cumplir los siguientes deberes:

a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, que en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.

c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Así mismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.

d) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y las cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.

e) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.

f) Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento.

Dentro de los deberes que establece este artículo los que hacen referencia a las cesiones y, por tanto, nos interesan son los siguientes:

a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, que, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.

c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito; Este porcentaje que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Así mismo, esta legislación podrá reducir la participación de la administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.

d) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y las cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.

La primera de las cesiones haría referencia a las cesiones de suelo que están destinadas a dotaciones locales; son las que en principio van a satisfacer las necesidades del ámbito que se está desarrollando; así, dentro de ellas se incluyen a los viales, los espacios libres, las zonas verdes y demás dotaciones establecidas dentro de la legislación urbanística que satisfagan las necesidades de la población que en un futuro va a vivir en el área que se esta desarrollando, en el supuesto de que ésta no contenga cuáles son estas dotaciones tendremos que acudir de forma subsidiaria a lo establecido en el Reglamento de Planeamiento en su art. 29.d y e.

La segunda de las cesiones que se establecen para el suelo urbano no consolidado hacen referencia a los sistemas generales que el planeamiento adscriba a este ámbito. Los sistemas generales, a diferencia de las dotaciones locales, van a servir a la totalidad de la población que vive en ese Municipio, de tal forma que un mismo equipamiento, por ejemplo una guardería, en unas ocasiones tendrá la consideración de dotación local y en otras de sistema general; la diferencia para incluirla dentro de una categoría o de otra es que ese equipamiento tenga que satisfacer las necesidades de toda la población que vive en ese Municipio porque sólo existe una guardería, o por el contrario, su servicio esté única y exclusivamente destinado a la población que va a vivir en ese barrio que se está creando porque en la actualidad existen guarderías suficientes para satisfacer las necesidades de la población actual.

La tercera de las cesiones que se establecen para el suelo urbano no consolidado hace referencia al suelo en el que se habrá de materializar el aprovechamiento que según Ley corresponde a la Administración; éste, según se desprende del art. 14.c no podrá sobrepasar el 10 por 100 del aprovechamiento que el planeamiento atribuya al ámbito en cuestión y tendrá que ser la Legislación Urbanística la que concrete la cesión a la cual han de hacer frente estos propietarios y que obligatoriamente tendrá que estar en la horquilla del 0 al 10 por 100. Esto se produce como consecuencia de la S.T.C. 61/97, que impidió al Estado establecer un tanto por ciento fijo a la hora de establecer las cesiones porque ello suponía preconfigurar un modelo urbanístico a las diferentes comunidades autónomas.

La última de las cesiones que de forma implícita aparecen recogidas en el art. 14.d de la Ley Estatal 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, hace referencia a la cesión que los propietarios que estén incluidos en ese ámbito han de hacer al Ayuntamiento como consecuencia del exceso de aprovechamiento que ese ámbito tiene respecto a otros.

La forma a través de la cual se calculan los aprovechamientos forma parte de la gestión del planeamiento y como tal será la Comunidad Autónoma la que tenga que establecer los mecanismos de los cuales hemos de valernos para calcularlos; no obstante, a modo de establecer única y exclusivamente los conceptos de los mismos, supondré un ejemplo en el cual el planeamiento prevé que dentro del suelo urbano no consolidado existe un Área de Reparto que tiene un aprovechamiento tipo, medio o de referencia de 0,75 m2/m2 con dos unidades de actuación que tienen 1.000 m2 cada una, pero el aprovechamiento medio de la UE1 es de 0,5 m2/m2 mientras que el de la UE2 es de 1 m2/m2.

Según este planteamiento, los propietarios de la UE1 tendrán un aprovechamiento objetivo, que es el que establece el plan de 500 m2 del uso y tipología característicos, y los propietarios de la UE2 tendrán un aprovechamiento objetivo de 1000 m2 de uso y tipología característicos.

Así mismo los propietarios de la UE1 tendrían un aprovechamiento subjetivo o susceptible de apropiación de 675 m2 y los de la UE2 de 675 m2, esto se debe a que el 10 por 100 de ese aprovechamiento corresponde a la Administración siempre y cuando la Comunidad Autónoma en la cual nos encontráramos estableciera una cesión de suelo que sustentara el 10 por 100 del aprovechamiento.

Sin embargo, y dado que el aprovechamiento que corresponde a los propietarios de la UE1 excede del que soporta el planeamiento y el que corresponde a los propietarios de la UE2 es inferior al que se puede materializar, se prevé que los propietarios de la UE2 cedan a la Administración el aprovechamiento que exceda del que les corresponde para que ésta pueda satisfacer el derecho que corresponde a los propietarios de UE1.

Suelo urbanizable.

Como viene siendo habitual en nuestra legislación, dentro del suelo urbanizable se establecen dos categorías de suelo, el suelo urbanizable delimitado o programado que era como se llamaba en la anterior legislación y el suelo urbanizable no delimitado o no programado; en principio, el único suelo que es apto para promover su transformación urbanística es el suelo urbanizable delimitado y por tanto los deberes de cesiones sólo van a afectar a éstos tras que el Ayuntamiento apruebe un planeamiento de desarrollo.

Las cesiones a las cuales tendrán que hacer frente los propietarios de un suelo urbanizable delimitado que tenga aprobado un planeamiento de desarrollo serán las establecidas dentro de los deberes del art.18 de la Ley Estatal 6/98; los deberes que impone esta Ley a los propietarios de suelo urbanizable delimitado son los siguientes:

a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, que en su caso, incluya o adscriba al ámbito correspondiente.

c) Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión o densidad de la misma y las intensidades de uso que esta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general.

d) Costear o ejecutar la urbanización del sector o ámbito correspondiente.

e) Edificar los solares en el plazo que, en su caso establezca el planeamiento.

De los deberes que establece este art. sólo vamos a tener en cuenta aquellos que hagan referencia a las cesiones, éstos son:

a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, que en su caso, incluya o adscriba al ámbito correspondiente.

c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente; Este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Así mismo, esta legislación podrá reducir la participación de la administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.

d) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y las cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.

Vemos que las cesiones a las cuales tienen que hacer frente los propietarios de este tipo de suelo son las mismas que las establecidas para el «suelo urbano no consolidado»; por lo tanto, me remito a lo dicho para aquéllas, salvo en lo que se refiere a las cesiones de dotaciones locales; en este caso, las dotaciones locales a las cuales se refieren las cesiones, son, en defecto de Ley Urbanística Autonómica que establezca otras, las que aparecen recogidas en el Anexo del Reglamento de Planeamiento.

Suelo urbanizable no delimitado.

En principio, esta categoría de suelo no es apta para un desarrollo urbanístico inmediato; por lo tanto, estos propietarios no tendrán que hacer frente a las cesiones que establece la Ley Estatal 6/98. Solo una vez que se haya aprobado el instrumento que establezca los ámbitos de desarrollo junto con las condiciones para el mismo se puede decir que este suelo es apto para su transformación urbanística y por tanto le será aplicable el régimen jurídico que establece la Ley 6/98 para el suelo urbanizable delimitado junto con las cesiones que van implícitas en el mismo; éstas, no son otras que las que se establecen para los propietarios de un suelo urbanizable delimitado.

Suelo no urbanizable.

En este suelo debido a que esta excluido del proceso urbanizador no se imponen cargas a los propietarios; por lo tanto éstos no deberán soportar ningún tipo de cesión; como ya se sabe, estas surgen como consecuencia de la inclusión de unos terrenos dentro del proceso urbanizador.

Por otro lado, la adquisición de las cesiones en pleno dominio por parte de la Administración se produce como consecuencia de la aprobación definitiva del instrumento redistributivo de los beneficios y las cargas entre los propietarios, este no será otro que el proyecto reparcelatorio. «La transmisión al municipio correspondiente, en pleno derecho y libre de cargas, de todos los terrenos de cesión obligatoria se produce por ministerio de la Ley desde el momento de la aprobación definitiva de la reparcelación» (S.T.S. de 26 de abril de 1996, Ar. 1.996/4262).

Además, los terrenos que la Administración obtenga a través de cesiones y que estén destinados a la implantación de un sistema local o un sistema general están adscritos por ministerio de la Ley a la Administración competente para que ésta implante ese sistema general en concreto y con el uso que en su caso establezca el plan, en otro caso operaría la figura jurídica de la Reversión.

Finalmente, es de decir que en cuanto que las cesiones son una institución jurídica que toca el derecho a la propiedad privada consagrado en la C.E., según los arts. 31.3 y 33 de la misma, todo lo que a ella se refiera debe regularse a través de Ley, «lo cual no impide el ulterior desarrollo reglamentario de la misma, como es el caso de la estructura del ordenamiento jurídico urbanístico; por tanto, dada la naturaleza de los planes urbanísticos, solo en la medida en que estos se ajusten a la Ley pueden sus determinaciones tenerse por conformes con el ordenamiento jurídico, siendo consideradas contrarias a derecho las cesiones obligatorias y gratuitas no previstas en la Ley […]»